האם תכנית המענקים לרופאים בפריפריה תופעל מחדש?

ההוצאה על מענקים לעידוד עבודה והתמחות של רופאים בפריפריה, בשנים 2019-2011, עמדה על סכום של כ-875 מיליון שקל. עם זאת ולמרות שתכנית המענקים הסתיימה לפני יותר מארבע שנים, אין בידי משרד הבריאות הערכה רשמית של יעילות תכנית המענקים וגם אין בידיו נתונים מלאים על היקף המתמחים או המומחים שקיבלו מענק והעתיקו את מקום עבודתם לפריפריה. כך עולה ממסמך שהוכן לאחרונה על ידי מרכז המחקר והמידע של הכנסת.

הפער בכוח האדם הרפואי בין מרכז לפריפריה בישראל צפוי להחריף בשנים הקרובות, בין השאר עקב רפורמת יציב, שבמסגרתה הוקשחו התנאים להכרה בתארים מבתי ספר לרפואה מחו"ל, כך שהיקף הרופאים שלמדו בחו"ל ומגיעים להתמחות בישראל צפוי לרדת. בתנאים של מחסור ארצי ברופאים, יש חשש כי בתי החולים במרכז יתגייסו למשוך מתמחים כדי למלא את המחסור על חשבון בתי חולים בפריפריה.

ב-31 במאי 2023 הודיע משרד הבריאות על הקמת ועדה לנושא המחסור ברופאים במערכת הבריאות, לרבות סוגיית הפערים בין מרכז לפריפריה, שהתבקשה להגיש את מסקנותיה עד 1 בנובמבר 2023. ב-11 בינואר 2024 מסר משרד הבריאות לחוקרי מרכז המידע והמחקר של הכנסת כי הוועדה טרם סיימה את עבודתה וכי פרסום מסקנותיה תלוי במלחמה.

המסמך העוסק בתכנית המענקים בפריפריה, שהוכן לבקשת יו"ר הוועדה המיוחדת של הכנסת לחיזוק ופיתוח הנגב והגליל, ח"כ מיכאל ביטון, לקראת דיון בנושא המחסור ברופאים בפריפריה בוועדה, מתייחס להסכם הקיבוצי שנחתם בשנת 2011 בין המדינה, שירותי בריאות כללית והדסה לבין ההסתדרות הרפואית וכלל הגדלת מספר התקנים לרופאים תוך מתן עדיפות לפריפריה ותוספות שכר לרופאים בפריפריה. במקביל הוחלט על מתן מענקים למתמחים בבתי חולים בפריפריה ולמתמחים במקצועות במצוקה בשנים 2019-2011.

כותב המסמך, ד"ר רוני בלנק, מתאר כיצד נוצרו בפועל שתי תקופות מענקים: האחת עד שנת 2015, שבה ניתנו המענקים לפי אמות מידה קבועות, והשנייה, בשנים 2019-2015, שבה השתנו אמות המידה מדי שנה בניסיון לייעל את השימוש במענקים. עד 2015 קיבלו מתמחים בפריפריה ומתמחים במקצועות במצוקה מענק של 300 אלף שקל ברוטו, שנפרש לאורך ארבע־שש שנים, בהתאם להתמחות. בין השנים 2015־2019 השתנה הסכום בכל שנה והקריטריונים השתנו.

ההוצאה על המענקים למתמחים עמדה על סכום של כ-875 מיליון שקל, כ-81% מהם הוצאו בתקופת המענקים הראשונה. הנתונים שנאספו במסמך מראים כי בתקופה הראשונה היה גידול בהיקף התחלות ההתמחות בפריפריה של כ-13% (לפי נתוני משרד הבריאות) וכ-11% (לפי נתוני מכון ברוקדייל) וגם בהיקף התחלות ההתמחות בבתי החולים בפריפריה.

שיעור הגידול בהיקף התחלות ההתמחות בפריפריה היה גדול יותר מזה של התחלות התמחות במרכז. על פני נתוני משרד הבריאות, כ-17% התחלות התמחות בפריפריה לעומת כ-13% במרכז; על פי נתוני מכון ברוקדייל - כ-24% התחלות התמחות בפריפריה לעומת כ-8% באזור המרכז. לגבי התקופה השנייה, הן משרד הבריאות והן מכון ברוקדייל לא בחנו את הנתונים.

מרבית הגידול בהתחלות ההתמחות בפריפריה מיוחסות לגידול במספר מקבלי הרשיונות לעסוק ברפואה, כולל הגידול במספר מקבלי הרשיונות שהם בוגרי לימודי רפואה בחו"ל, שלהם סיכוי גבוה יותר לעבוד בפריפריה, ולגידול במספר התקנים שהוקצו לבתי החולים במסגרת הסכם הרופאים, תוך מתן עדיפות לבתי החולים בפריפריה.

כאמור, אין בידי משרד הבריאות הערכה רשמית של יעילות תכנית המענקים בכללותה וכן נתונים מלאים על היקף המתמחים או המומחים שקיבלו מענק ועברו לעבוד בפריפריה וזאת על אף שמדובר בנתונים מרכזיים להערכת מדיניות זו.

ד"ר בלנק מציין כי דו"ח של אגף ביקורת הפנים במשרד הבריאות שבחן את התכנית בשנים 2015-6 והוגש לשר הבריאות ביוני 2018 נגנז. "לשאלתנו", הוא מתאר, "מדוע נגנז הדו"ח, השיב משרד הבריאות כי 'הנושא בבדיקה'".

המענקים משכו רופאים לפריפריה

בבדיקה מול הגורמים המעורבים עלה כי ההסתדרות הרפואית, ארגון הרופאים המתמחים מרשם, שירותי בריאות כללית, שבבעלותה שלושה בתי חולים בפריפריה וארבעה מנהלי בתי חולים בפריפריה ובהם סורוקה בבאר שבע, המרכז הרפואי צפון בטבריה, ברזילי באשקלון והמרכז הרפואי לגליל בנהריה, סבורים שתכנית המענקים יעילה.

הר"י וארגון מרשם מתבססים על מחקרים שבחנו את עמדות הרופאים והדגישו ממצא שעלה מסקר שביצע מכון ברוקדייל, לפיו כ-70% מהרופאים שהתמחו בפריפריה דיווחו שהתמריצים השפיעו במידה בינונית או יותר על החלטתם להתמחות בפריפריה. גם בסקרים אחרים נמצא כי שיעור ניכר של המשיבים ראו בתמריצים, לרבות המענקים, שיקול שיכול להשפיע על החלטתם.

שירותי בריאות כללית ומנהלי בתי חולים בפריפריה מסרו כי מנסיונם, שיטת המענקים הוכחה כיעילה במשיכת כוח אדם איכותי לפריפריה, אם כי נאמר כי אופן חלוקת המענקים בתקופה הראשונה סבל מליקויים ניכרים.

מנהלי בתי החולים מסרו כי יש לתת את רוב המענקים למומחים מאחר שגיוס מנהלי מחלקות ורופאים בכירים איכותיים יביא בהמשך להגעה של מתמחים איכותיים. עוד הם סבורים כי יש להגדיל את המענקים ולאפשר למנהלי בתי החולים גמישות מסוימת בשימוש בהם. עם זאת, לדברי מנהלי בתי החולים, לא ניתן להסתמך רק על שיטת המענקים ויש להתייחס אליהם ככלי ניהולי תומך למשיכת כוח אדם תוך שימוש באסטרטגיות נוספות במקביל.

האוצר ומשרד הבריאות: התכנית אינה יעילה

ד"ר בלנק מציין במסמך כי משרדי הבריאות והאוצר, שטוענים שהתכנית אינה יעילה דיה, מתבססים על מחקרים שבחנו את עמדות המתמחים ועל מחקרים שבחנו את התנהגותם בפועל, ובעיקר על מחקר של הממונה על השכר במשרד האוצר שבחן את התנהגות הרופאים.

בניתוח שהוצג במחקר זה נמצא כי סך התמריצים שנקבעו ב-2011, כולל המענקים, הגדילו את הסיכוי של מתמחה להתמחות בפריפריה בטווח שבין 7% ל-12% בהשוואה לתקופה שקדמה להסכם הרופאים.

לפי דו"ח הממונה על השכר, חלק ניכר מהמתמחים היו מגיעים לפריפריה גם ללא מענקים; הדו"ח, כמו גם כמה מחקרים שבחנו את עמדות המתמחים, מצא כי משתנים הקשורים לחשיפה קודמת לפריפריה, ובהם מגורים של המתמחה או בן/בת זוגו בפריפריה, לימודים בפריפריה או ביצוע סטאז' בפריפריה, היו משמעותיים יותר בקבלת ההחלטה להתמחות בפריפריה.

הכותב מציין כי אגף התקציבים במשרד האוצר מסתייג מהתכנית לנוכח העלות האפקטיבית למשיכת מתמחה יחיד לפריפריה שעומדת על 1.8-1.5 מיליון שקל. 

ארגון מרשם: אין להגביל את המענקים

המצדדים בתכנית אמרו שיש להמשיך את תכנית המענקים בהתאמות מסוימות. לשיטת שירותי בריאות כללית, הר"י וחלק ממנהלי בתי החולים, יש לעשות שימוש ממוקד במענקים תוך התייעצות עם המעסיקים, בדומה למתן המענקים בתקופה השנייה. לעומת זאת, לשיטת ארגון מרשם יש להחזיר את המענקים למתכונת התקופה הראשונה שבה הם ניתנו לכלל המתמחים בפריפריה.

משרד הבריאות, משרד האוצר ורוב מנהלי בתי החולים שרואיינו לצורך כתיבת המסמך מסרו כי הצמחת כוח אדם רפואי בפריפריה היא דרך יעילה יותר למטרה זו והוזכרו התכניות "'אילנות" המיועדת לסטודנטים בעלי זיקה לפריפריה ותכנית "אופקים" לשילוב בוגרי חו"ל בעבודה כמתמחים באזורי הפריפריה ובמקצועות מסוימים. משרד הבריאות ציין בטווח הקצר והבינוני גם את תכנית "הכוכבים ברפואה" המיועדת לרופאים מתמחים.

משרד הבריאות ומשרד האוצר העלו גם את הצורך בתכנון לאומי של מערך ההתמחויות בישראל, ומשרד הבריאות מסר כי מתבצע איסוף נתונים בנושא. בנוסף, נדרשים צעדים משלימים ובהם: שיפור הכשרת המתמחים בפריפריה לרבות חשיפה לפעולות רפואיות מורכבות וציוד מתקדם; תמיכה במתמחים ובמשפחותיהם, לדוגמה סיוע בדיור ובמציאת מקומות עבודה ופיתוח פעילויות תרבות ופנאי.